‘책임총리제’ 어떻게 하면 될까
성공 전제 조건들

헌법엔 총리가 임명·해임 제청
대통령 인사권 나누기가 핵심

DJ정부 JP, 盧정부 고건 이외
제대로 권한 행사한 적 드물어

대통령·총리가 인선 협의토록
‘임명제청권 문서화’ 검토하길

윤석열 대통령 당선인은 최근 새 정부 초대 국무총리 후보에 한덕수 전 총리를 지명하면서 내각 인선 전반을 상의하는 등 책임총리제를 시행하겠다는 의지를 표명했다. 총리에게 실질적인 권한을 부여하려는 시도는 이번이 처음은 아니다. 과거 정권의 사례를 통해 왜 책임총리제가 제대로 자리잡지 못했는지, 윤석열 정부에서 책임총리제를 본격적으로 구현하기 위해서는 어떻게 해야 하는지 알아본다.

윤 당선인은 대한민국 정치의 고질적 병폐인 제왕적 대통령을 탈피하기 위해 ‘청와대 용산 이전’과 ‘책임장관제’, ‘책임총리제’ 도입을 추진하고 있다. 대통령에게 과도하게 집중된 권력을 총리와 장관 등 내각으로 분산시켜 책임 있는 국정 운영을 하겠다는 것이다. 전문가들은 “장관 중심의 국정운영은 자칫 ‘총리 패싱’을 가져올 수 있는 만큼 책임총리로 하여금 내각을 잘 이끌도록 하는 것이 중요하다”고 지적했다.

●‘책임총리’JP도 인사권 놓고 갈등

“권력은 없어도 할 일은 많다.” 두 차례 총리를 지낸 고건 전 총리의 말이다. 대통령 중심제 아래에서 총리의 위상이 어떤지를 여실히 보여 준다. 헌법(제87조)은 총리에게 국무위원 임명제청권과 해임제청권을 부여하고 있다. 권력의 핵심은 인사이다. 일부 정권에서 책임총리제를 시도했지만 번번이 좌초한 것은 ‘인사권은 나누기 어렵다’는 권력의 속성 때문이다. 여기에 총리의 독자적인 행보를 대통령의 권위에 대한 도전으로 받아들이는 청와대의 기류에 총리는 위축될 수밖에 없다.총리의 위상과 역할은 대통령과의 관계에 따라 다르다. 고 전 총리는 총리 지명 당시의 총리 후보자와 대통령의 관계가 권력의 분점인가, 오너와 CEO 관계인가, 단순한 수직적 종속관계인가에 따라 세 가지 유형으로 분류했다. 권력 형성 과정에 참여하거나 정치적 지분이 있는 ‘주주형’, 대통령이 오너라면 전문경영의 노하우로 자율 경영권을 인정받아 대통령과 협업·분업을 하는 ‘CEO형’, 의전용, 방탄용 역할에 머무는 ‘집사형’이 있다. 고 전 총리는 김종필(JP) 전 총리는 주주형, 자신은 CEO형이라고 했다.(2015년 서울대 행정대학원 특강)

DJP연합으로 출범한 김대중 정부에서 일정 지분을 가졌던 JP는 경제 분야 장관에 대한 인사권을 가질 정도로 막강했다. 하지만 정치권의 한 인사는 “JP가 청와대에 대한 불편한 심기 때문에 화가 나서 책상을 내리친 경우도 있었다”고 전했다. 당시 청와대 수석들이 대통령의 뜻이라며 총리실에 엉뚱한 지시를 하거나 인사 추천을 해도 제동을 걸었다는 설명이다. 역대 총리 중 가장 파워가 있었던 JP도 청와대 그늘에서 벗어날 수 없었던 것이다. 노무현 정부에서 책임총리로 불렸던 이해찬 전 총리에 대해 당시 총리실 관계자는 “차관 인사에 관여했지만 장관 인사는 대규모 개각 시 국무조정실장을 장관으로 영전시키는 등 한두 명밖에 챙기지 못했다”고 말했다.

반면 세간에는 무색무취한 행정 관료로만 알려진 고 전 총리는 김영삼 정부 마지막 총리와 노무현 정부 초대 총리직 제안을 받고, 장관 해임제청권 행사를 전제로 총리직을 조건부로 수락해 이를 관철시킨 저력이 있다. 특히 노 전 대통령은 당선인 시절 고 전 총리의 제안에 “해임제청권뿐 아니라 내각 인선까지 맡아 주시죠”라고 화답했다. 고 전 총리는 실제로 당선인과 장관 인선을 논의했고, 임명된 장관 중 물의를 일으킨 몇몇 장관에 대해 해임제청권을 행사해 물러나게 했다. (고건 회고록)

●책임총리제 안착 시스템화 필요

책임총리제를 구현하기 위해 무엇보다 자신의 권한을 총리와 나누겠다는 대통령의 ‘의지’가 가장 중요하다. 하지만 대통령이 선한 의지를 갖고 있어도 청와대 비서실 등 측근들이 대통령의 인사권을 강조하며 제동을 걸면 책임총리제는 물 건너갈 수밖에 없다. 측근들 입장에서는 인사권을 가진 총리에게 힘이 쏠리면 자신들의 ‘밥그릇’이 작아지니 힘센 총리를 원하지 않는다.

또한 책임총리제가 뿌리를 내리려면 청와대 민정수석실에서 담당하는 인사검증 기능을 총리실로 이전해야 한다고 전문가들은 지적한다. 장관들에 대한 인사검증시스템이 없이 총리가 인사권을 행사하기 어렵다는 것이다. 고 전 총리가 노무현 정부 시절 헌정 사상 처음으로 시도했던 장관 임명제청권의 문서화도 검토해 볼 만하다. 그동안 대부분의 대통령은 인선 시 장관 임명 직전에야 인사수석을 총리에게 보내 인선안을 보여 주는 등 협의 과정을 거치지 않고 사실상 일방적으로 ‘통보’해 왔다. 이수영 서울대 행정대학원 교수는 “윤 당선인은 헌법 가치를 강조해 온 만큼 책임장관, 책임총리를 제대로 실시해 제왕적 대통령의 만기친람식 통치 방식에서 벗어나야 한다”고 말했다.