시군 권한 축소, 청사 수 놓고 이견
2년 숙의 공론화 합의 따라야 순리
지엽적 문제로 통합 물거품 안 돼야

대구시와 경북도를 하나로 합치는 TK 통합이 무산될 위기에 놓여 있다. 지난달 27일 홍준표 대구시장이 TK 통합을 중단하고 장기과제로 돌린다고 공식 선언했기 때문이다. 이철우 경북지사가 여전히 강한 의지를 보이고 있으나 그 가능성은 매우 낮아 보인다. 왜 이런 일이 생겼는지 원인을 따져 보자.

대구와 경북은 지난 5월 17일부터 102일 동안 통합 협상을 진행해 지자체 명칭을 ‘대구경북특별시’로 합의하는 성과를 거두었다. 다른 쟁점들도 90% 이상 타결했으나 단 2개의 쟁점에 발목이 잡혀 고비를 넘지 못했다. 첫째, 경북도 내 시군의 권한이다. 대구시장은 시군의 권한 축소를, 경북지사는 오히려 시군의 권한 강화를 요구했다. 둘째, 청사의 수와 위치다. 대구시장은 대구, 안동, 포항의 3개 청사를, 경북지사는 대구와 안동의 2개 청사를 요구했다.

TK 통합 무산은 지엽적인 사안에 대한 고집에서 비롯됐다. 사실 두 개의 쟁점은 TK 통합의 대의와 무관하다. TK 통합의 대의는 다극 체제 구축과 자치역량 강화로 집약된다. 시군의 권한 조정은 광역과 기초 간의 문제로 중앙권한의 이양과 직결된 문제가 아니다. 청사의 수와 위치도 지역 내 상생 발전에 관계되지만 다극 체제와 자치역량에 미치는 영향은 미미하다. 이런 이슈를 놓고 극단적인 치킨게임을 벌이다가 무산의 비극을 맞은 것이다.

또 다른 원인은 지방자치의 본질을 간과한 탓이다. 시군의 권한 축소는 경북도 내 22개 시군을 대구시의 자치구처럼 만드는 것이다. 이는 자치 파괴이자 풀뿌리 자치의 심각한 훼손이다. 일본의 도쿄도 사례는 대도시 내 시군과 자치구의 공존 가능성을 보여 준다. 도쿄도지사는 23개 자치구에 대한 광역집행권과 39개 시정촌에 대한 연계·조정권을 행사한다. 세계 대도시 경쟁력 평가에서 도쿄는 줄곧 3~4위를 달린다. 대구와 경북도 지방자치법을 개정하면 시군의 권한 축소 없이도 기대한 통합을 이룰 수 있다. 더구나 시군의 권한 축소는 시도지사의 일방적 결정 사항이 아니다. TK 통합이 시군의 권한 축소를 수반한다면 시장·군수와 협의하고 시군의회의 동의를 얻어야 한다.

더 큰 문제는 기본적 한계에 대한 인식 부족이다. TK 통합은 지난 2년의 숙의 공론화에 바탕을 두고 있다. 숙의 공론화가 TK 통합의 근거인 동시에 제약인 셈이다. TK 통합은 숙의 공론화 덕분에 속도를 낼 수 있지만 한편으로는 거기에서 마련된 합의 구조에 따를 수밖에 없는 근본적 한계가 있다. 시군의 권한과 같은 새로운 쟁점에 대한 합의에 진통이 따르는 것도 그 때문이다. 대구와 경북은 근 2년에 걸쳐 숙의 공론화를 실시해 TK 통합의 필요성, 지자체 명칭, 청사의 수에 대해 소상히 설명하고, 전문가들의 찬반 토론에 이어 시도민 분임토의를 통해 큰 틀에서 접점을 찾았다. 이런 절차 덕분에 쏜살같은 TK 통합 논의가 가능했다.

지난 숙의 공론화에서 대구와 경북은 ‘특별광역시·시군구’의 자치 2계층에 합의했다. 그래서 ‘특별시’의 명칭 사용도 시군구의 유지를 전제로 한다. 시군의 권한 축소는 명백히 숙의 공론화의 결과와 배치된다. 3개 청사 역시 숙의 공론화에서 정한 2개 청사의 틀에서 벗어난다. 이처럼 숙의 공론화의 합의 틀에서 벗어난 사항을 정하기 위해서는 새로운 절차가 필요하다. 시도민 의견 수렴과 숙의 공론화에 더해 시민단체에서 제기하는 주민투표에 부쳐야 한다. 이런 근본적인 제약을 망각하면 TK 통합은 요원해진다.

지금이 TK 통합의 마지막 골든타임이다. 시도지사의 뜻이 맞고, 중앙정부의 뒷받침도 그 어느 때보다 강력하다. 다시 없을 절호의 기회를 살리려면 이제라도 전선을 좁혀야 한다. 철저하게 숙의 공론화에서 합의한 사안에 한정해야 한다. 새로운 이슈에 대한 고집은 절차적 정당성을 상실해 TK 통합에 찬물을 끼얹는 일이다. 신속한 TK 통합의 힘이 어디서 나올지 곱씹어 볼 때다.

하혜수 경북대 행정학부 교수